北京市中医管理局

    2007年，北京市中医管理局紧紧抓住中医药事业发展的黄金机遇期，在市委、市政府领导的支持下，积极协调相关委办局，着力制定促进中医药事业发展的政策，完成了市委、市政府《关于促进首都中医药事业发展的若干意见》（会议讨论稿）的起草和相关协调工作，将为实现首都中医药事业又好又快发展奠定更加坚实的基础。
    一、统一思想，充分认识促进首都中医药事业发展的重要性和必要性
    2007年全国中医药工作会议结束后，我们及时向市政府主管领导和卫生局党组汇报了此次会议和吴仪副总理的重要讲话精神。市政府主管领导亲自到我局考察中医工作，并率领市政府相关委办局负责人与首都老中医药专家座谈，听取专家们对发展首都中医药事业的意见和建议。通过考察、交流，统一了思想，市政府和相关部门对首都中医药事业的发展达成了以下共识：
    一是首都中医药事业发展必须走在全国的前列。近年来，首都经济社会快速发展，群众对医疗保健服务需求不断提高，北京正在积极筹办一届有特色、高水平的奥运会。无论从首都的地位和服务功能，还是从构建社会主义和谐社会首善之区的需要出发，首都中医药事业的发展都必须走在全国的前列。
    二是首都中医药事业发展具有雄厚的基础。北京是历史文化名城，曾作为太医院、御药院、尚药局所在地，汇集了历代南北医学精英，中医药文化底蕴深厚，涌现出一大批中医名家和以“同仁堂”为代表的驰名中药品牌。作为全国的政治文化中心，首都汇聚了中央、地方和部队的优质中医药资源，中医药的服务能力、水平和科研实力、人才资源均居全国领先水平，拥有雄厚的发展基础。
    三是首都中医药事业发展面临的一些突出问题亟待解决。首都中医药的优质服务资源主要集中在城区大医院，农村、社区中医药服务网络不健全、服务能力不高，中医药服务体系“头重脚轻、基础不实”。中医医疗机构补偿机制不完善、运行机制不合理，在中医诊疗服务项目收费标准、基本医疗保险及医疗机构中药制剂等政策上，对中医药自身发展规律关注不够，缺乏有效支持。中医药服务的特色优势呈现淡化趋势。中医药行政管理体制“机构不全、高位截瘫”的问题仍然没有得到解决。上述政策层面、管理体制和运行机制方面的深层次问题，涉及政府多个管理部门。
    基于以上认识，市政府主管领导决定由我局牵头，相关委办局共同参与，统筹协调解决首都中医药事业发展所面临的问题，制定《关于促进首都中医药事业发展的若干意见》（以下简称《意见》），为促进首都中医药事业在今后一段时期实现又好又快发展提供政策保障。
    二、扎实调研，把握方向，积极争取扶持中医药事业发展的相关政策
    为了起草好《意见》，切实提出扶持中医药事业发展的政策措施，我们主要抓好了以下工作环节：
    一是深入调研，找准问题。我局专门抽调首都各中医机构的医疗、教育、科研和管理专家组成了中医药政策、人才、服务、价格、饮片和制剂六个专题调研组，深入全市各中医机构开展专项调研，并先后多次召开名老中医、中医医院院长等各层面人员座谈会，广泛听取意见。历时2个月的调研掌握了大量详实的数据，通过分析、归纳初步理清了当前首都中医药事业发展存在的主要问题。
    二是准确定位，明确方向。中医药管理部门应该站在政府的角度，树立大卫生观念，从广大人民群众的需求出发，为中医药服务准确定位，掌握中医药事业健康发展的正确方向。扶持政策应着眼于事业的健康发展，着眼于更好地满足群众对中医药服务的需求，着眼于降低人民群众的医药负担。如果仅仅着眼于改善中医医院的生存环境、提高中医药事业经费，则很难取得政府有关部门的理解和支持。
    三是科学分析，增强政策可操作性。在定位准、方向明、底数清的基础上，以科学发展观为指导，从中医药事业发展的自身规律出发，充分利用调研的基础数据，通过严谨周密的科学测算、分析，对扶持政策的必要性、可行性、可操作性以及预期效果进行深入探讨和前瞻性研究，形成研究报告，为政府有关部门和领导者决策提供科学的依据。使我们提出的每一条建议、意见都有详实的数据、准确的分析、充分的理由。
    四是积极协调，争取领导和其他部门的支持。首都中医药事业的发展，需要多个部门的支持。我们通过组织首都知名中医药专家与市政府和相关委办局领导座谈，反映首都中医药事业发展面临的问题，利用专家的声望和影响引起领导的重视。在起草《意见》的过程中，牢牢把握“着眼于事业的健康发展，着眼于更好地满足群众对中医药服务的需求，着眼于降低人民群众的医药负担”的方向，采取发征求意见函、开座谈会和协调会等多种形式，反复多次与有关部门协调。由于我们在协调前做了充分调研和精心准备，提出的每一条建议、意见都有详实的数据、严谨的分析、科学的预测作依据，并具有可操作性，提出的政策措施得到了相关部门的认可和支持。
    例如：如何建立有利于中医医疗机构保持发挥中医药特色优势的投入机制的问题。根据我们的调查，2006年政府举办的二级以上中医医院的人员工资部分，财政拨款只占工资总额的33.76%；18家政府举办的二级以上区县中医医院，有10家中医医院人员工资的财政拨款连续多年都是“零”。在这种公立中医医疗机构补偿机制下，中医“简、便、验、廉”的特色优势成了中医医疗机构生存发展的“瓶颈”，中医医疗机构只得依靠开展成本高的现代诊疗项目和药品收入来维持生存，严重制约了中医药特色的保持和发挥，也成了中医医疗机构特色优势淡化的主要原因。据此，我们大胆提出了“政府举办的中医医疗机构人员基本工资、国家规定范围内津贴由财政全额拨款”的政策建议，并对实施此项政策需增加的财政拨款进行了测算，测算出只需在2006年的基础上增加1.76亿元就可实现人员工资的财政全额拨款，北京市财政有足够的承受能力。同时，我们也对建立和完善有利于中医医院保持和发挥中医药特色优势的运行机制进行了研究，拟定了北京地区《中医医院中医药特色评价指标体系》，通过严格考核、管理，确保中医医院坚持提供以中医药为主的医疗服务。在与市财政局协调时，由于我们既有详实的调研数据，又有财政承受能力的严谨分析，更有加强中医医院特色优势发挥的管理措施，能够扭转目前中医医院依靠成本高的现代诊疗项目和药品收入维持生存的局面，发挥中医“简、便、验、廉”的服务优势，降低群众的医药负担。因此，得到了市财政局的理解和支持。
    目前，《关于促进首都中医药事业发展的若干意见》已基本成熟，即将以北京市政府的名义出台。
    三、主要政策突破
    《意见》主要围绕保持发挥中医药特色、提高中医药继承创新能力，在扶持政策上实现了以下突破：
    一是加大财政支持力度，改革公立中医医院补偿机制。政府举办的中医医疗机构人员基本工资、国家规定范围内津贴由财政全额拨款。
    二是扩大中医药基本医疗保险报销范围和比例。将门诊煎药费、辨证论治费和处方调剂费纳入基本医疗保险报销范围；将中药配方颗粒新型中药饮片纳入基本医疗保险中药饮片报销目录；医保报销起付线以上的针灸治疗费用和列入基本医疗保险目录的传统中药饮片费用给予全额报销。逐步增加基本医疗保险报销目录中中医诊疗项目和中药（含医疗机构中药制剂）品种。
    三是支持中药制剂的研发和使用。支持医疗机构应用多年的中药验方开发中药制剂，在申报制剂批准文号时，依法简化程序、加快审批。支持二级以上中医医疗机构共建制剂室，鼓励委托GMP达标的药品生产企业和GPP达标的医疗机构制剂室加工配制制剂。开展技术协作、对口支援的中医医疗机构拟共同使用的中药制剂，可以提供原被批准单位的研究资料，申请该制剂在本医疗机构使用的批准文号，并减免临床前研究和部分申报资料,开辟绿色审批通道。
    四是体现中医技术服务与价值。调整针灸、推拿按摩、正骨等中医诊疗项目的收费标准,鼓励医疗机构提供中医传统诊疗技术服务。
    五是加快中医药人才培养步伐。政府投资建立公益性名老中医研究室、工作室，鼓励老中医著书立说并给予政策经费支持。名老中医传授学术思想和临床经验给予特殊津贴，国家级名老中医按规定完成传承任务给予津贴6－10万元。建立师承教育与临床专业学位挂钩制度，参加传承工作的国家级老中医药专家不是硕士、博士生导师的，由北京市教委聘为硕士、博士生导师；入选国家级老中医药专家学术思想和临床经验继承工作的师承人员，完成学位授予单位开设的相应学位课程，以出师报告替代学位论文答辩、以医古文水平测试代替外语水平考试，结业考试合格后授予医学硕士（博士）和临床医学专业硕士（博士）学位。
    六是北京市中医管理局更名为“北京市中医药管理局”，实现首都中医药全行业一体化管理。强化市中医行政管理部门在全市中医行业的执法监督工作中的主体地位，加强中医行政管理部门政策法规监督力量，依法加大对医疗市场的监管力度。各区县要设立中医管理机构，切实履行本辖区中医管理职能，保证中医药事业发展的各项方针、政策、措施在基层得以落实。
    北京市即将出台的《意见》能够在扶持中医药事业发展的政策保障方面取得一些突破，我们的主要体会是：深入调研、找准问题是基础，准确定位、明确方向是前提，科学分析、政策研究是关键，领导支持、部门协调是保障。